全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从纵向看，国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理；从横向看，国家治理体系包括国家治理和社会治理。当前，学术界和实务界对国家治理、地方治理、基层治理、社会治理四个概念及其关系的认识还比较模糊，甚至误用，在一定程度上导致各治理主体不甚清楚自己的治理边界，不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。由于国家治理是这四个概念的结合点，因此本文拟从国家治理入手对四个概念进行辨析。

　　

　　理解国家治理的三个维度

　　

　　国家治理在广义上涵盖对国家一切事务的治理，等同于治国理政。广义的国家治理同时涵盖了纵向、横向、时间、空间等四个维度。在纵向上，涵盖从中央到地方，再到基层以及组织、个体层面的治理；在横向上，涵盖政府、市场、社会等领域的治理。在空间范围上，涉及东中西等不同地区、不同省市县的协调与管理；在时间维度上，涉及从宏观上制定当下和未来的发展战略。

　　

　　当国家治理与地方治理、基层治理同时出现时，国家治理主要指提供全国性公共产品和承担跨区域协调治理的职能。全国性公共产品包括国防、外交、国家安全、货币、法治环境、宏观调控政策、基本公共服务等，这类公共产品为公民人人均等享有，且不具有排他性和竞争性。同时，由于区域之间是平级关系，跨区域治理或区域协调发展往往需要高层级政府计划、指挥、协调、控制，这也是国家治理的应有之义。

　　

　　当国家治理与社会治理同时出现时，这里的“国家”指“state”，即政治联盟或拥有公共权力的机构，而不是民族国家“nation”，后者是广义的国家，包含了社会。国家治理主要指政党治理、政府治理、政社关系等三个层面。国家与社会划界而治，同时国家在社会失灵时发挥元治理作用。

　　

　　地方治理的承上启下功能

　　

　　我国“地方政府”所指称的范围在学术界存在不同认识。对中央来说，省以下的政府都是地方政府。但实践中，地方政府以下还存在基层政府。故此，学术界通常把确定基层政府范围作为确定地方政府范围的前提。目前主要有两种看法：一是认为基层政府指乡镇一级政府，由此地方政府是指省市县三级政府；也有学者将县级政府归入基层政府，由此地方政府指省市两级政府。笔者认为，确定何谓地方政府，判断标准应为这一主体的主要职能定位。

　　

　　省级政府的职能是贯彻落实中央重大战略部署，推进重大项目落地实施；促进产业转型升级，优化营商环境；促进地方市县均衡、协调发展；监督指导考核下级政府贯彻落实工作情况等。市级政府的职责是适应工业化和城镇化发展需要打造区域中心城市，发挥区域中心城市经济增长极辐射腹地的效应，促进区域协调发展。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议对立法法作出修改，规定所有设区的市均具有立法权，进一步加强了设区的市在辖区顶层设计、统筹兼顾的能力。经过对省市年度部门职能工作目标内容分析，其关键词涉及“贯彻落实”“统筹协调”“全面”“加强、强化、加快、促进、推动、深化”“监督、指导、考核”等。由此可知，省市两级政府的主要职责是承上启下、统筹地方协调发展。省市政府的工作主要是组织对组织，即向上、向下处理政府间关系，它们几乎不直接面向市场和社会主体提供具体服务。基于此，将省市两级政府界定为地方政府更为合适。

　　

　　基层治理直接面向民众

　　

　　基层治理是国家治理、地方治理的微观基础。将乡镇政府界定为基层政府是惯例，将县级政府界定为基层政府、将县级以下社会界定为基层社会，除了前述法定职能，还有以下理由。其一，根据宪法第107条和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，县级以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。由此可知，县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府，是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的“一线指挥”。其二，城市街道是县（区）级政府的派出机关，不是一级政府。如果将基层政府局限于乡镇一级，在城市街道则没有对应的一级政府。同时，目前很多乡镇职能部门推行垂直管理改革，特别是在乡财县管之后，乡镇一级政府财政自主权和资源配置能力被大大削弱。

　　

　　乡镇政府是传统意义上的基层政府，其主体责任本应是社会治理，但农村税费改革之后，不少地方乡镇政府职能逐渐从原来管理基层社会变成招商引资、发展经济，在一定程度上忽视了民生保障和社会治理。近年来，为强化乡镇一级政府（含街道）的社会治理能力，各地进行了一些有益探索，如北京“街道吹哨、部门报道”、浙江“四个平台”下沉等。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出“提升街道党（工）委统筹协调能力”“推动街道党（工）委聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务。直辖市、副省级城市、省会城市及经济社会发展水平较高的城市，应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务，暂不具备条件的可先在中心城区实行，再逐步推开”。6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出“充分发挥乡镇服务农村和农民的作用，加强乡镇政府公共服务职能，加大乡镇基本公共服务投入，使乡镇成为为农服务的龙头”。可见，改革趋势已经很明显，即逐步弱化甚至取消街道、乡镇招商引资职能，强化其社会治理、民生保障的职能。

　　

　　社会治理重心在基层

　　

　　社会治理具有两层内涵，即社会治理体制和具体社会事务治理。根据党的十九大精神，新时代我国社会治理体制的内涵是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”；当社会治理意指具体社会事务治理时，在大部分时候，社会治理与基层治理是重合的，即基层社会治理。

　　

　　党的十九大报告指出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。城乡、社区是社会的基础单元，是各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点，因此，具体社会事务治理主要指基层社会治理，社会治理概念约等于基层治理概念。

　　

　　治理层级越高，治理目标应越侧重于公平性、合法性；治理层级越低，治理目标应越侧重于社会效率。因此，国家治理强调人人均等享有公共产品，以及实现地方治理、区域治理之间的协调，这决定了国家治理主要致力于提供统一的体制机制和政策体系；基层社会治理要兼顾国家治理的统一性，但更重要的是强调“地方性”，即必须在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此，在具体社会事务治理中，要放权让基层自行探索，而不能武断地直接“设计”，以实现基层社会既规范有序又充满活力。